“Siam tre piccoli porcell(um)”: il sistema elettorale italo-tedesco in continuità con il recente passato

E’ iniziata ieri nell’Aula della Camera dei Deputati la discussione sulla proposta di riforma della legge elettorale portata avanti dai quattro maggiori partiti attualmente in Parlamento: Partito Democratico, Movimento 5 Stelle, Forza Italia e Lega Nord.

Dopo varie l’approvazione di numerosi emendamenti al testo originario in Commissione I – Affari Costituzionali, il disegno di legge in discussione alla Camera delinea un sistema elettorale largamente ispirato a quello tedesco in vigore per l’elezione del Bundestag ma – come spiegato in un altro articolo recente – con delle peculiarità che lo differenziano sostanzialmente dal modello originario. Tra queste, due aspetti risaltano su tutti e riguardano il “rapporto di forze” tra voto maggioritario e voto proporzionale che, come illustrato dalla figura in basso, saranno formule complementari del nuovo sistema elettorale.

Figura 1. La nuova scheda per l’elezione alla Camera e al Senato?Screen Shot 2017-06-07 at 07.54.52Fonte: La Repubblica

1) Come già detto in precedenza, in Germania l’elettore ha a disposizione una scheda su cui esprimere due voti, uno di collegio (maggioritario) e uno di lista (proporzionale). Quest’ultimo ha la “priorità” sul primo voto in quanto funge da “pallottoliere” per il riparto dei seggi a cui accedono tutti i partiti in grado di superare la soglia di sbarramento del 5 percento. Ma mentre il voto di lista delinea l’architettura del nuovo Bundestag, il voto maggioritario entra in gioco per assegnare in prima battuta circa la metà (299) dei seggi ai vincitori dei collegi uninominali e che hanno, quindi, la precedenza sui candidati inseriti nelle liste bloccate. Si tratta di un elemento che punta a rafforzare il rapporto tra elettore ed eletto, personalizzando il voto e rendendo direttamente accountable almeno la metà dei deputati in Parlamento. La priorità del voto maggioritario è confermata dalla previsione dell’Huberhangmandaten, ovvero la possibilità per quei partiti che abbiano ottenuto più seggi “uninominali” che “proporzionali” di mantenere tale quota, aumentando il numero complessivo dei seggi dell’assemblea che, a differenza dell’Italia, non è fissato dalla Costituzione (630 per la Camera e 315 per il Senato).

Il “Germanellum” (o “Rosatellum-bis” o “Fianellum”) sulla scia di una (cattiva) consuetudine inaugurata con il Porcellum nel 2005 e perpetuata con l’Italicum nel 2015, ovvero l’introduzione e la strenua difesa della lista bloccata come sistema di assegnazione dei seggi, ha ribaltato quanto previsto dal modello tedesco, ribadendo la preminenza del voto di lista su quello di collegio per il riparto dei seggi. Il sistema di assegnazione dei seggi prevede che sia data precedenza ai capilista (bloccati) dei listini proporzionali e che una volta ripartiti questi, si passi all’assegnazione dei seggi ai vincitori dei collegi uninominali. In questo modo i (pochi) eletti nei collegi avranno una posizione subordinata rispetto agli eletti in blocco nelle liste, indebolendo il già logoro rapporto fiduciario tra elettori e rappresentanti. Inoltre, dal momento che la nostra Costituzione non prevede composizioni “elastiche” del Parlamento, il rischio di mandati in sovrannumero è stato superato con un ulteriore giro di vite sulla quota maggioritaria: alla Camera, ad esempio, dai 303 collegi uninominali inizialmente previsti (pari al 49,2%) si è passati a 225 collegi, pari al 36,5% dei seggi da assegnare a livello nazionale (non si considerano le Regioni a Statuto speciale e i 12 deputati eletti nella circoscrizione Estero). Si configura, pertanto, un evidente tentativo di “marginalizzazione” del voto nominale, che è poi quello che assicura una maggiore identificabilità del candidato ed livelli elevati di accountability del sistema elettorale, con la possibilità per l’elettore di punire o premiare direttamente il proprio candidato al termine del mandato quinquennale.

 

2) Un altro elemento di “garanzia” previsto dalla legge elettorale tedesca è la possibilità di esercitare il cosiddetto “voto disgiunto”, ovvero di esprimere, nella parte proporzionale, la preferenza per una lista diversa da quella del candidato votato nella parte maggioritaria. Si tratta di un elemento importante, che valorizza il voto per il candidato giudicato principalmente per il lavoro svolto durante il proprio mandato al di là della sua appartenenza partitica. Si tratta di un voto genuinamente “diretto” che, seppur complementare al riparto proporzionale, è un efficace sistema di controllo del candidato da parte dell’elettorato.

La riforma in esame alla Camera, anche in questo caso, modifica questa previsione in modo sostanziale. Se è vero che da un lato mantiene la possibilità di votare per un candidato in un collegio e vieta la candidatura in più circoscrizioni, dall’altro elimina qualunque possibilità di voto disgiunto, impedendo di barrare il nome del candidato “uninominale” e il simbolo di una lista a lui non collegata. Anzi, è fatta previsione che nel caso in cui si esprima solo il voto di lista, questo venga allargato al candidato di collegio (ma non viceversa) trasformando quest’ultimo in una sorta di “vice-capolista” bloccato e spersonalizzando del tutto il voto che diventa un proporzionale puro con liste bloccate. Anche questo punto rappresenta un’ulteriore forzatura delle dinamiche democratiche e della libertà degli elettori, con diversi studi (si veda il recente articolo di Pedro Riera & Damien Bol su West European Politics) che evidenziano come il voto disgiunto sia invece naturalmente più pronunciato in presenza di sistemi a impianto proporzionale, i c.d. Mixed-Member Proportional (MMP) systems come quelli in vigore in Bolivia, Lesotho, Nuova Zelanda e, appunto, Germania. Condizionando forzatamente una normale dinamica di comportamento elettorale senza assicurare adeguati bilanciamenti in termini di trasparenza e accountability, il legislatore rischia di commettere gli stessi errori commessi con il Porcellum prima e l’Italicum dopo e censurati due volte dalla Corte Costituzionale. Non si vuole qui giudicare la maggiore o minore appropriatezza di una formula elettorale – maggioritaria o proporzionale – rispetto ad un’altra, ma resta innegabile il fatto che qualora il rapporto tra rappresentanza e governabilità risulti sbilanciato in favore della seconda – come ad esempio avviene nei sistemi maggioritari plurality – sia necessario da parte del legislatore intervenire per rafforzare altri elementi che assicurino la più ampia partecipazione e il più efficace controllo degli eletti e che l’attuale bozza di riforma elettorale non sembra invece garantire.

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Pizza, mandolino e legge elettorale

Negli ultimi giorni sembra che alcune forze politiche guidate dal Partito Democratico abbiano raggiunto un accordo – più volte auspicato dal Presidente della Repubblica Mattarella – per una riforma delle legge elettorale, convergendo su un sistema di tipo proporzionale ispirato a quello in vigore in Germania per l’elezione del Bundestag. Tuttavia, per quanto diversi commentatori ed esponenti politici si siano sbilanciati nell’identificare il cosiddetto “Germanellum” con il sistema tedesco, in realtà si tratta di un sistema che si differenzia dall’originale per alcuni aspetti non del tutto trascurabili.

Il sistema elettorale tedesco

Il sistema in vigore in Germania, sebbene spesso erroneamente classificato come sistema misto a causa della compresenza di una componente maggioritaria (Erststimme) e una proporzionale (Zweitstimme), rientra in realtà nella categoria dei sistemi proporzionali. Questo perché la parte proporzionale, costituita dal voto di lista (bloccata), assume una funzione preminente nella ripartizione dei seggi tra i partiti, a patto che questi superino la soglia di sbarramento del 5 percento o vincano in almeno 3 collegi uninominali. Tutti i partiti che nelle 16 circoscrizioni “regionali” ottengono una percentuale di voti superiore a tale soglia, infatti, accedono al riparto dei seggi secondo il quoziente naturale di Hare-Niemeyer, formula che garantisce più di ogni altra una maggiore corrispondenza tra percentuale di voti ottenuti e seggi assegnati rispetto ad altri sistemi come quello D’Hondt in uso, ad esempio, nel proporzionale spagnolo.

Solo una volta che i seggi sono stati ripartiti in base al sistema proporzionale entra dunque in gioco il “primo voto” maggioritario, con cui vengono assegnati 299 seggi del Bundestag ai candidati vincitori nei collegi uninominali. Si tratta quindi di un voto “complementare”, che si innesta al risultato del voto di lista e non è del tutto paragonabile ai classici sistemi plurality in vigore in altri Paesi come il Regno Unito. I restanti seggi non assegnati con il voto maggioritario vengono poi assegnati secondo l’ordine della lista bloccata della quota proporzionale. Tuttavia, se un partito ottiene più seggi nella quota maggioritaria che in quella proporzionale, tale surplus è conservato (i c.d. Huberhangmandaten), rendendo la composizione del Bundestag variabile.

Tabella 1. Elezioni federali Germania 2013: Corrispondenza tra voti e seggi nel Bundestag

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Fonte: Wikipedia

Come dimostra anche la tabella sopra, il sistema tedesco si configura come un sistema fortemente proporzionale, che però grazie alla soglia di sbarramento al 5% ha permesso un graduale consolidamento del sistema in senso bipartitico, con Cristiano-Democratici (CDU) e Socialdemocratici (SPD) assurti al ruolo di principali attori del sistema. Inoltre, tale sistema è frutto del “compromesso storico” tra tutte le forze politiche alla fine della Seconda Guerra Mondiale, con l’obiettivo di limitare i possibili effetti “frammentari” del proporzionale puro ed evitare l’instabilità politica della Germania weimariana, ma anche di consentire rappresentanza ad un maggior numero di attori politici esclusi sotto il regime totalitario di Hitler. Si tratta, infine, di un modello  già “esportato” con successo – seppure con alcuni correttivi – in Nuova Zelanda dove, negli anni Novanta, si è optato per l’abbandono del sistema elettorale di matrice anglossassone First Past the Post (FPTP) a favore di un sistema maggiormente rappresentativo in grado comunque di garantire una buona stabilità al sistema politico.

Il Germanellum

Può un sistema così strutturato trovare attuazione in Italia? Quali correttivi sono stati inseriti nella bozza presentata dal PD e attualmente in discussione in Commissione Affari Costituzionali della Camera?

La principale differenza è di carattere tecnico-pratico e riguarda l’unione delle due schede in una, su cui sono riportati sia i candidati di collegio che quelli della quota proporzionale. In Italia, a differenza di quanto avviene in Germania, non sarà possibile esprimere un voto “disgiunto” con la possibilità, invece, che l’eventuale voto di lista venga esteso anche al candidato uninominale (ma non viceversa).

Per quanto riguarda l’impianto più generale, il “Germanellum”, prevede la divisione del territorio nazionale in 225 collegi uninominali per l’elezione della Camera dei Deputati e 112 collegi per l’elezione del Senato, mentre le circoscrizioni plurinominali saranno 22 rispetto alle 27 disegnate dall’Italicum attualmente in vigore. L’assegnazione dei seggi avverrà in modo sostanzialmente differente rispetto al sistema tedesco. Mentre è conservata la soglia di sbarramento al 5% e la centralità del voto di lista, l’assegnazione dei seggi alla Camera (e in modo analogo al Senato) segue tre fasi:

  • Priorità viene data ai capilista delle liste bloccate nelle circoscrizioni plurinominali;
  • Successivamente vengono ripartiti i 225 vincitori dei collegi uninominali;
  • Infine i seggi rimanenti vengono assegnati secondo il numero di voti ottenuti dai partiti nella quota proporzionale.

Una possibile, quanto improbabile, eccezione è costituita dal fatto che i vincitori dei collegi uninominali possano acquistare una priorità rispetto ai capilista nel caso in cui riescano a ottenere il 50% +1 dei voti nel collegio. Una clausola che ricorda il sistema di elezione del Senato pre-1992 in cui l’assegnazione maggioritaria scattava solo con l’eventuale ottenimento del 65% dei voti nel collegio.

Un altro punto di differenza rispetto al sistema tedesco ma che attualmente sembra andare verso un superamento, è la possibilità di candidature multiple, eredità del Porcellum calderoliano e che ancora riscuotono grande successo tra le forze politiche in parlamento. Infatti, mentre è fatto divieto di presentarsi in più di un collegio uninominale, è permesso ai candidati di presentarsi in più collegi (fino a un massimo di tre) e poi optare per il seggio dopo l’elezione. Un sistema spesso criticato dalla Corte Costituzionale nonché da gran parte dell’opinione pubblica ma che comunque rappresenta ormai una costante dei progetti di riforma elettorale italiani. Per tale motivo i partiti stanno cercando un accordo per superare lo stallo su questo punto e, analogamente a quanto previsto in Germania, permettere la candidatura solo in un collegio e in una lista.

Infine, il sistema “italo-tedesco” si connota per un più marcato carattere disproporzionale, con la costituzione di circoscrizioni più piccole e che quindi tendono a favorire i partiti maggiori e l’adozione della formula D’Hondt o delle “medie più alte”, ovvero un metodo di ripartizione dei seggi con il minore grado di proporzionalità tra quelli esistenti (Hare, Saint Laugue, Imperiali). Tutto questo quindi per accentuare la disproporzionalità del sistema e garantire, come in un gioco a somma zero, una maggiore stabilità a scapito della rappresentanza.

Conclusione

Ad oggi, quindi, la riforma elettorale è un ibrido fortemente ispirato al modello tedesco ma che presenta alcune peculiarità che ne minano l’essenza. La presenza delle candidature multiple, spesso considerate un vulnus al principio di rappresentanza dei cittadini, sono state ancora una volta riproposte come frutto del compromesso tra Renzi e Berlusconi che del controllo del proprio party in public office ha fatto da sempre una vera e propria ossessione. Inoltre la rimarcata preminenza del voto di lista su quello maggioritario per l’assegnazione dei seggi, sottolinea il percorso consolidato nella storia italiana e solo parzialmente messo in discussione negli anni Novanta con il Mattarellum. Nessuno tra i partiti presenti in Parlamento – o almeno tra quelli che hanno potere di fare e disfare le riforme – sembrano guardare con interesse a sistemi di voto maggioritari (e quindi al voto di collegio) come ad una soluzione perseguibile. Il costante rifiuto per ogni sistema che contribuisca al rafforzamento del potere di accountability degli elettori nei confronti degli eletti è ormai un dato di fatto, e la proposta di riforma va in questa direzione. Anche il recente accordo sulla riduzione del numero dei collegi da 303 a 225 implica delle conseguenze piuttosto chiare, ovvero rendere il rapporto tra elettore ed eletto meno diretto, rendendo i candidati “uninominali” meno identificabili con un proprio territorio e alimentando quel cortocircuito nella rappresentanza innescato ai tempi del Porcellum dai listoni bloccati.

La grande eredità lasciataci da Giovanni Sartori è stata quella di mettere in discussione le c.d. Leggi di Duverger e le proprietà “taumaturgiche” dei sistemi elettorali sui sistemi di partito. Le formule elettorali non sono condizioni necessarie e sufficienti a strutturare il sistema partitico se quest’ultimo non è predisposto per natura a determinati cambiamenti. Un sistema partitico debolmente strutturato potrà “giovare” dell’effetto contenitivo di un sistema elettorale maggioritario solo a livello di collegio, mantenendo la propria frammentazione a livello nazionale. L’Italicum sarebbe stata una “camicia di forza” per il sistema, capace di creare meccanicamente e forzosamente un vincitore, ma violando qualunque assunto in termini di partecipazione e rappresentanza, con la presenza di un ballottaggio di lista a livello nazionale. Il bilanciamento tra questi due elementi rappresenta l’essenza della democrazia liberale come modello largamente accettato in gran parte del mondo. La Francia, che presenta un livello di strutturazione partitica simile al contesto italiano, ha superato la propria crisi strutturale propria della Quarta Repubblica anche grazie all’adozione di un sistema elettorale (majority) che si adattasse alle sue caratteristiche senza però violare il principio di rappresentanza garantito dal doppio turno di collegio e garantendo anche alti livelli di accountability. In tal modo, si è creato in breve tempo un sistema strutturato su due partiti principali che però godono di una forte legittimazione diretta assicurata non solo da una componente ideologica capace di includere gran parte dell’elettorato francese, ma anche da un sistema di elezione a due turni in cui il candidato, per vincere il ballottaggio, è costretto ad allargare il proprio consenso oltre il proprio partito di riferimento.

La risposta per l’Italia sta qui. Piuttosto che inseguire modelli utopistici – come il maggioritario britannico – o inventare modelli più frutto di meri calcoli politici che di applicazione di conoscenze teoriche ed empiriche, la risposta sta nel guardare a modelli di successo che però siano anche in grado di conciliare le caratteristiche peculiari del nostro sistema socio-politico.

The European Union has an obligation to protect civil society in Hungary

di Andrea Fumarola – articolo pubblicato su LSE  EUROPP Blog l’ 11 Aprile 2017

Several EU and US officials have harshly criticised the Fidesz government led by Viktor Orbán for new legislation affecting the country’s Central European University. This legislation, popularly known as ‘Lex CEU’, has been judged by many observers to be an assault on the foundations of Hungarian democracy and the latest step in what they see as a political strategy to shackle free expression and liberal values in Hungary.

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