La transizione alla democrazia: la Costituzione spagnola del 6 dicembre 1978


La dittatura franchista che ha accompagnato la Spagna per quasi quarant’anni, cessa il 20 novembre del 1975 quando all’età di 82 anni muore il caudillo Francisco Franco, dando il via alla transizione del paese verso la democrazia. Si tratta di una fase di passaggio caratterizzata da una sostanziale continuità sia in riferimento agli uomini (Adolfo Suárez, primo capo del governo dell’era post-franchista era stato un uomo del regime) sia per quanto riguarda le procedure legislative utilizzate, tutte nel solco dell’architettura istituzionale creata sotto il regime franchista. In questa fase si compie, dunque, una scelta precisa, che emargina il progetto di ruptura totale con il regime proposto dalle forze di opposizione, che, dunque, si trovano costrette a collaborare con le forze al governo. È la fase della cosiddetta ruptura/reforma pactada, rappresentata dal “compromesso” in forza del quale le opposizioni avrebbero dovuto rinunciare a far parte del governo provvisorio, a mettere in discussione l’istituzione monarchica, rassegnandosi a vedere rinviata la discussione sul problema delle autonomie locali [Bosco 2005, 25]. Questo compromesso è alla base della Ley para la reforma política approvata, a larga maggioranza, dalle Cortes “franchiste” il 18 novembre del 1976, con la quale si stabilisce che la riforma costituzionale venga elaborata dalle nuove Cortes composte da un congresso di deputati e da un senato, entrambi da eleggere attraverso elezioni libere e democratiche. Vi è, dunque, all’interno delle élite politiche una voglia comune di evitare le polarizzazioni ideologiche, nella consapevolezza delle conseguenze tragiche e sanguinose che esse avevano comportato nei primi anni Trenta del secolo scorso. Secondo Powell [1991], un ruolo decisivo a favore di questa conciliazione, sembrerebbe essere stato svolto dal nuovo re Juan Carlos I di Borbone, designato capo dello Stato dallo stesso Franco prima della sua morte. L’apertura verso le forze democratiche attraverso colloqui informali con i leader delle opposizioni ancora in clandestinità, l’uso del suo potere di nomina per collocare in posizione chiave i politici che maggiormente si sono distinti nella fase della transizione, nonché il suo impegno diretto per l’approvazione della riforma del 1976, hanno consentito all’istituzione monarchica di riscuotere consenso anche presso i settori ad essa meno favorevoli, primi tra tutti comunisti e socialisti, che, invece, speravano nella restaurazione della repubblica finita nel 1936.

Le prime elezioni democratiche per il rinnovo delle Cortes vengono convocate per il 15 giugno 1977, segnando un dato chiaro: gli spagnoli si orientano verso il centro dello spettro politico, conferendo all’Unión del Centro Democrático (Ucd) di Suárez la maggioranza relativa dei voti (34,4%) e, dunque, la facoltà di formare il nuovo governo. Dietro l’Ucd si piazza il Partido Socialista Obrero Español (Psoe) con il 29,3%, mentre i due partiti “estremi”, il Pce e gli eredi del franchismo di Alianza Popular non riescono a superare il 10% [ibidem, 30]. L’elezione del nuovo governo segna una fase di collaborazione tra le forze politiche volta alla stesura della nuova carta costituzionale, ma anche alla risoluzione dei problemi contingenti del paese, dall’economia alla questione territoriale, fino al problema del terrorismo basco rappresentato dalla violenza del movimento separatista Euskadi Ta Askatasuna (ETA). Questa fase, detta del consenso, viene sancita dalla scelta di Suárez di affidare il compito di redigere la nuova Costituzione spagnola esclusivamente al parlamento, rigettando l’ipotesi di un procedimento di matrice esclusivamente governativa. A tale scopo viene nominata una Sottocommissione per gli Affari costituzionali composta da sette deputati (tre dell’Ucd, uno per Psoe, Pce, Ap e nazionalisti catalani) con il compito di redigere una bozza del progetto da presentare poi in commissione per la discussione. Nonostante alcune spaccature createsi all’interno della sottocommissione, causate da divergenze di natura ideologica [Gunther 1992, 58-59], i successivi lavori in Commissione Affari costituzionali del Congresso sono contraddistinti da un clima di sostanziale collaborazione tra le principali forze politiche (Ucd e Psoe), esteso in seguito anche agli altri partiti. La fine ufficiale della transizione alla democrazia viene sancita dall’approvazione finale del nuovo testo costituzionale da parte del parlamento il 31 ottobre 1978, con un’ampia maggioranza sia al Congresso che al Senato[1] e con la ratifica della stessa da parte dei cittadini spagnoli mediante referendum il successivo 6 dicembre: nell’occasione più dell’88% degli spagnoli si esprimono favorevolmente alla nuova Costituzione, con una partecipazione che, però, non si attesta a livelli particolarmente elevati (appena il 66% degli aventi diritto).

La legge fondamentale spagnola rappresenta la sintesi di due tendenze connaturate al processo di democratizzazione portato avanti in quegli anni [van Biezen e Hopkin 2007, 107-108]. Innanzitutto, essa recepisce gli insegnamenti provenienti dalla crisi istituzionale che aveva colpito la Seconda Repubblica nei primi anni Trenta, causata da un sistema politico in cui il potere esecutivo era diviso in modo non efficiente tra presidente e primo ministro, provocando debolezza e instabilità: è proprio il cortocircuito sistemico prodotto da questo fattore a spingere i costituenti del 1978 a disegnare un sistema che si caratterizzi per un esecutivo forte e capace di governare con la propria autorità. Inoltre, il passaggio dalla dittatura alla democrazia avviene con una certa continuità istituzionale (a differenza di quanto avrebbero voluto le sinistre): provenendo da un’esperienza in cui il potere politico era stato concentrato nelle mani del governo, e in particolare di Franco, la nuova Costituzione procede ad un rafforzamento del potere esecutivo e del presidente del gobierno. Attraverso la riforma costituzionale, fu creato un «sistema riconducibile al genus parlamentare» [Raniolo 2005, 200], ovvero una monarchia parlamentare in cui, però, il potere del legislativo viene ridimensionato a vantaggio del potere del governo e del primo ministro. Si tratta di un sistema politico particolare, che riprende alcuni caratteri tipici del parlamentarismo delineato nella Grundgesetz (Legge Fondamentale) della Repubblica federale tedesca, per cui il parlamento cede parte della sovranità all’esecutivo e, in particolare, al capo del governo. La volontà di non incorrere nelle “disfunzioni sistemiche” che avevano causato il collasso della Seconda Repubblica, spinge le élite politiche a disegnare un sistema che garantisca la stabilità governativa, sostanzialmente con due partiti principali e con un parlamento strutturato intorno a gruppi consistenti e disciplinati, in modo da impedirne la frammentazione [Bosco 2005, 46]. L’architettura istituzionale concordata all’inizio, e sostenuta dal Psoe e dal Pce, basata su un forte potere parlamentare (secondo il modello classico delle democrazie consensuali), viene accantonata da Suárez che, invece, decide di perseguire un approccio più “presidenziale”, delineando un sistema in cui il capo del governo può essere definito come «primo tra gli ineguali» [Sartori 1995, 116]. Si decide in questo frangente, di optare per una forma di governo che assicuri al governo di avere i mezzi sufficienti per gestire e controllare il processo di transizione, decisivo per il futuro del paese. Come hanno evidenziato anche van Biezen e Hopkin [2007, 108], proprio i socialisti, oppositori di questa soluzione istituzionale, in futuro sarebbero stati tra coloro che in modo speciale avrebbero beneficiato di questi ampi poteri.

[1]  Il Congresso approva, infatti, la Costituzione con 325 voti favorevoli, 6 contrari e 14 astenuti. Al Senato il progetto passa, invece, con 226 voti favorevoli, 5 contrari e 8 astenuti. I voti contrari sono espressi da alcuni esponenti di Ap e dal partito radicale basco Euskadiko Ezkerra, mentre ad astenersi sono i rappresentanti del Partido Nacionalista Vasco (Pnv).

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