Unione Europea: possibilità e limiti della via economica all’integrazione

La crisi economica globale che da ormai quattro anni sta colpendo con sempre maggiore violenza le economie della zona-euro ha porta con sé aspetti certamente negativi, senza tuttavia negare anche aspetti parzialmente positivi. La crescita smisurata dei debiti sovrani – soprattutto nei Paesi dell’Europa meridionale – e la conseguente perdita di fiducia degli investitori nei confronti delle loro economie sono fattori alla base della difficile situazione che l’Unione Europea, e in particolare la cosiddetta Eurozona, si trova ad affrontare. Lo spread tra Btp e Bund, che nelle scorse settimane aveva sfiorato quota 600 punti, rappresenta la spada di Damocle sul futuro di un Paese che ha sempre fatto proprio dell’integrazione europea la sua ragion d’essere. Fino ad un anno e mezzo fa c’erano i cosiddetti PIGS – Portogallo, Irlanda, Grecia e Spagna – mentre oggi la crisi sembra espandersi a macchia d’olio in una forma quasi inarrestabile, mettendo in evidenza l’ormai stretta interdipendenza tra le economie dei Paesi dell’Unione.

Proprio la consapevolezza di questa stretta interconnessione tra gli Stati membri ha portato gli attori istituzionali europei a considerare come unica via d’uscita possibile ed efficace un maggiore coordinamento delle politiche economiche a livello comunitario, guardando soprattutto al sostegno della crescita e alla creazione di posti di lavoro. La crisi è giunta in un momento in cui le ambizioni europeiste erano state fiaccate dall’affossamento del Trattato per una Costituzione Europea firmato a Roma nel 2004 ma mai entrato in vigore a seguito delle bocciature nei celebri referendum francese e olandese. Una parziale ripresa vi è stata poi con la firma del Trattato di Lisbona nel 2007 (entrato in vigore nel 2010) che ha ridisegnato gli assetti istituzionali dell’Unione, puntando ad un livello di integrazione meno profonda, ovvero a un sistema che rimanesse principalmente a livello intergovernativo. Con lo scoppio della crisi la consapevolezza, da un lato, dell’interconnessione tra le economie degli Stati membri e, dall’altro, della necessità di un maggiore coordinamento delle politiche di sostegno e crescita hanno portato all’adozione di una serie di Trattati i cui obiettivi sono principalmente tre: un’agenda economica rafforzata su cui vi sia una maggiore sorveglianza da parte degli organi comunitari; interventi per garantire la stabilità dell’Euro in cambio di rigidi piani di riforma economica; misure per contrastare i problemi del mercato finanziario, primo tra tutti la speculazione.

Per raggiungere questi obiettivi sono stati elaborati diversi progetti di rilevante importanza e di una certa innovatività, tra cui i più rilevanti sono:

– Il Semestre Europeo, il cui obiettivo è quello di controllare e coordinare le politiche macroeconomiche e di bilancio in tutta la fase della loro formazione (tra gennaio e giugno appunto), tale per cui gli Stati presentano i loro programmi di stabilità e i programmi nazionali di riforma sulla base delle raccomandazioni e delle priorità fissate dall’Unione all’inizio dell’anno.

– Il Patto Europlus, concordato dal Consiglio ECOFIN consistente in un programma di riforme aggiuntive dettato proprio dalla consapevolezza di una maggiore interdipendenza tra gli Stati, vertendo su sei “principi” quali la competitività, l’occupazione, la sostenibilità delle finanze pubbliche e una maggiore stabilità finanziaria tutti contenuti nei PNR degli Stati firmatari.

– Il Meccanismo Europeo di Stabilità (ESM), ovvero un sistema permanente di sostegno alle economie dei Paesi membri che sostituirà i fondi temporanei nati negli scorsi anni per aiutare le casse di Portogallo e Irlanda (FESF e EFSM). Si tratta di un ente di finanziamento per gli Stati indebitati, con una capacità prevista tra i 250 e i 300 miliardi di euro, regolato dalla legislazione internazionale con previsioni molto severe in merito alle modalità di prestito e restituzione. Attualmente tale progetto è all’esame della Corte Costituzionale tedesca che entro il 12 settembre sarà chiamata ad esprimersi sulla sua conformità alla Legge Fondamentale. Si tratta di un evento decisivo poiché, in caso di censura da parte del giudice costituzionale, l’intero progetto di salvataggio dei Paesi maggiormente colpiti dalla crisi – primi tra tutti Grecia e Portogallo – potrebbe essere messo in discussione, aprendo possibili scenari per una loro uscita dall’area-Euro.

Si tratta, come si vede, di misure molto importanti che – come tutto il diritto dell’Unione Europea – trovano il loro fondamento nei Trattati Comunitari firmati dal Consiglio Europeo, oggi vero motore dell’Unione e vero detentore del potere esecutivo all’interno del sistema istituzionale europeo. Ciò ha portato a un restringimento del potere della Commissione Europea in quanto il suo potere di iniziativa legislativa è stato spesso “bypassato” da un Consiglio Europeo espressione della volontà degli Stati i quali, attraverso l’approvazione dei Trattati hanno ridisegnato il sistema di cooperazione europeo, vincolando gli Stati membri tra di loro in forza di una riscoperta interdipendenza.

Dunque, le attuali dinamiche interne all’Unione Europea indicano una chiara volontà da parte degli Stati di continuare a percorrere il terreno della gestione intergovernativa delle politiche europee. Se da un lato è evidente una tendenza sempre crescente verso la cessione di sovranità e una maggiore messa in comune di poteri e risorse, dall’altro si assiste sempre più spesso ad un’Unione che prende decisioni figlie di una continua negoziazioni tra Stati, con quelli più influenti, primo tra tutti la Germania, ad avere la parola decisiva su ogni questione. La scelta compiuta negli anni Sessanta del secolo scorso dai padri fondatori di indirizzare il processo di integrazione europea lungo i binari dell’interdipendenza economica ha fino ad oggi portato a risultati più che soddisfacenti. Tuttavia rimane irrisolto il problema dell’eccessiva statualità insita nelle dinamiche politiche interne all’Unione e che la crisi economica ha indubbiamente accentuato. Le remore della Germania a impegnarsi in un effettivo processo di integrazione fiscale dimostrano l’attuale stallo di un processo che sconta i timori di “contagio” dei Paesi dell’Europa settentrionale ad opera di quelli dell’Europa meridionale.

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Votare con l’attuale legge elettorale. A quale prezzo?

All’indomani delle elezioni politiche del 2008 alcuni analisti hanno parlato di una vera e propria svolta per il sistema politico italiano che si sarebbe trasformato, sotto l’azione della legge elettorale Calderoli, in un sistema a “bipolarismo limitato” [Chiaramonte 2010], con la presenza di soli cinque gruppi parlamentari (Pdl, Pd, Idv, Lega Nord e Udc) e di due “poli di attrazione”, ovvero due partiti maggiori intorno ai quali costruire le coalizioni e che insieme raggruppavano circa il 70% dei voti e il 78% dei seggi. Uno scenario nuovo, che è sembrato aprire «una seconda fase dell’infinita transizione italiana» [D’Alimonte 2008] conseguendo il decennale obiettivo di costituzione di un sistema bipolare, caratterizzato da un numero ridotto di partiti riuniti intorno a due principali attori politici – Pd e Pdl – sulla base della condivisione di un programma comune che mirasse all’esclusione di tutta una serie di partiti minori, soprattutto quelli a sinistra dello spettro politico, caduti sotto i colpi delle soglie progressive di sbarramento previste dalla legge 270/2005. Oggi, alla vigilia delle elezioni politiche e a quasi cinque anni dalla “svolta elettorale” sopra descritta, che scenario si prospetta? Un processo continuativo o un processo regressivo di ritorno ad un sistema partitico estremamente frammentato?

Le analisi condotte sui risultati delle elezioni 2008 [D’Alimonte e Chiaramonte 2010] hanno rivelato come l’assetto partitico risultato dalle urne sia stato frutto di fattori contingenti più che di fattori strutturali legati ai meccanismi insiti nella legge elettorale. Si tratta di un dato che acquista validità empirica soprattutto se messo in relazione ai risultati delle elezioni del 2006 che avevano delineato un sistema partitico particolarmente frammentato sia a livello elettorale quanto a livello parlamentare e governativo: ben undici gruppi parlamentari e otto partiti al governo rendevano certamente difficile la sopravvivenza di un governo sostenuto da una maggioranza esigua e fortemente eterogenea (soprattutto al Senato), contribuendo all’instabilità dell’intero sistema. All’inizio della XVI Legislatura i partiti al governo erano due (Pdl e Lega Nord) e l’intero arco parlamentare contava al suo interno non più di cinque gruppi, delineando uno scenario istituzionale ben diverso da quello in cui il centrosinistra era stato chiamato ad agire nella sua seconda breve esperienza di governo dal 1996. Uno scenario partitico, dunque, che aveva permesso di accostare il nostro sistema politico a quello di tradizionali democrazie bipolari come la Francia della Quinta Repubblica e la Kanzlerdemocratie tedesca. Tra il 2006 e il 2008, si passa dalla costruzione di “coalizioni massime vincenti” a quella di “coalizioni minime vincenti” che raggruppassero, cioè, un numero assai ridotto di partiti con idee e issues fortemente condivise e tali da garantire una maggiore governabilità del sistema. Questo passaggio fondamentale è stato, però, frutto delle scelte strategiche compiute dai due leader alla vigilia della campagna elettorale, con Berlusconi che ha seguito Veltroni sulla sua strada, nell’ottica di una riduzione di formato del sistema partitico creando il “partito unitario” di centrodestra –  il Pdl –  e con la riduzione delle coalizioni per più della metà dei componenti. Sembra, dunque, utile analizzare il risultato delle elezioni del 2008 attraverso questa chiave di lettura: una serie di eventi tra loro consequenziali dettati dalle particolari condizioni istituzionali seguite alla caduta del governo Prodi e che hanno portato gli attori politici a compiere determinate scelte all’insegna del cambiamento. Di qui il responso per certi versi inaspettato venuto fuori dall’urna elettorale, che è sembrato segnare una vera e propria svolta, venendo considerato l’approdo di un decennale processo di adattamento delle strutture politiche ad un formato sempre più bipolare, quand’anche non bipartitico.

Essendo stato il risultato di fattori più contingenti che strutturali, il sistema partitico delineato dalla legge elettorale nel 2008 sembra destinato a venir meno dopo le prossime elezioni, soprattutto se si analizzano i fattori che hanno contribuito in quell’occasione a delineare il cosiddetto “bipolarismo limitato”. Secondo l’ultimo sondaggio EMG, i due partiti maggiori – Pd e Pdl –  non raggiungerebbero insieme il 50% dei voti, con un crollo verticale del partito di Berlusconi che verrebbe quasi raggiunto dal Movimento 5 Stelle di Beppe Grillo in forte ascesa negli ultimi mesi. Un elemento, questo, che fotografa in modo chiaro e netto la fase di profonda destrutturazione che caratterizza l’attuale sistema partitico italiano, molto simile a quella che ha segnato la fine della Prima Repubblica nel biennio 1992-1993. Una dispersione di voti dunque, con un’emorragia che colpisce soprattutto i partiti di governo – quello eletto nel 2008 – a vantaggio tanto del M5S quanto dell’Udc di Casini. I flussi elettorali sembrano suggerire che possa escludersi l’ipotesi di un travaso di voti da destra a sinistra, ma che si tratti piuttosto di un aumento del “partito dell’astensione” e del voto di protesta intercettato da Grillo uniti ad un leggero travaso di consensi – almeno per quanto riguarda il Pdl – verso un partito ideologicamente affine come quello centrista. In secondo luogo, sembrano mutate le condizioni politiche. L’incertezza latente causata dall’ampiezza del campione che dichiara di essere indeciso, di votare scheda bianca o di volersi astenere (circa il 30%), rende difficile per entrambi gli schieramenti accettare una configurazione bipolare limitata come quella del 2008. Da un lato, il Pd in questi giorni cerca un’alleanza “ampia” aperta sia a sinistra verso Sel che al centro verso l’Udc nel tentativo di costruire una coalizione che possa garantire una consistente dote di voti per la conquista della maggioranza parlamentare, senza tuttavia chiudere la porta in faccia all’Idv di Di Pietro. Dall’altro lato, nonostante le smentite del neosegretario leghista Maroni, continuano i contatti per ricucire i rapporti tra Pdl e Lega Nord nell’ottica di un’alleanza da allargare eventualmente all’Udc nel caso in cui Berlusconi decida di farsi da parte. Intanto al centro, Fli non rinuncia alla costituzione di un terzo polo che porterebbe ad un’ulteriore frammentazione del quadro politico e parlamentare. Entrambi i poli, quindi, sembrano lavorare nell’ottica di costruire coalizioni massime vincenti, certamente ridotte rispetto al 2006, ma comunque più ampie di quanto non lo fossero nel 2008. Infine, per quanto riguarda il voto strategico che è stato uno dei fattori determinanti per il risultato elettorale di cinque anni fa – drenando gran parte dei voti della Sinistra Arcobaleno soprattutto verso il Pd – è difficile prevederne il ruolo nella prossima tornata elettorale. Solo le urne potranno dire se quanto avvenuto nel 2008 sia stato frutto solo della situazione contingente o di un reale processo in via di consolidamento. Ad oggi i sondaggi indicano una crescente frammentazione che ha visto il Pdl franare rovinosamente e, contemporaneamente, Sel, Udc e M5S crescere costantemente fino a creare quattro possibili poli con una leggera preminenza della coalizione – finora solo ipotetica – di centrosinistra.

Naturalmente la breve analisi condotta sopra prende come punto di riferimento che anche per le prossime elezioni venga applicata la legge elettorale in vigore così come elaborata nel 2005. L’attuale classe politica, parlamentare e governativa, non sembra essere in grado di trovare un accordo per procedere alla sua riforma. Le proposte messe sul tavolo sono diverse e difficilmente conciliabili, andando dal doppio turno alla francese, al c.d. “porcellum corretto”, al “provincellum”. Anche se non è da escludere un accordo dell’ultima ora in materia, appare sempre più possibile che si vada a votare in primavera con questo sistema elettorale, nonostante i recenti moniti del Capo dello Stato per una sua necessaria e sempre più indifferibile riforma. Oltre che per i suoi già più volte ricordati limiti, l’attuale situazione politica suggerisce un cambiamento radicale della legge Calderoli. Una sempre maggiore frammentazione del quadro partitico non sembra trovare argini efficaci in un sistema elettorale che non riesce di per sé a incentivare il voto strategico e la concentrazione del voto nei due partiti maggiori, tendendo piuttosto a premiare la creazione di coalizioni mediamente ampie e forzosamente eterogenee. Il 2008 sembrava aver rappresentato un’eccezione, in realtà dettata da particolari condizioni sistemiche contingenti difficilmente ripetibili nel 2013. Votando con questa legge si andrebbe incontro ad un duplice rischio: da un lato, di dar vita ad una maggioranza di governo eterogenea, dall’altro che, quantomeno in una delle due Camere, non si riesca a formare una vera maggioranza parlamentare a causa soprattutto del differente sistema di assegnazione del premio di maggioranza. Urge una riforma (efficace) della legge elettorale, pena l’ingovernabilità, che in una fase storica ed economica come questa potrebbe portare il paese sempre più sulla strada di Atene.