Presidenzialismo “all’italiana”. Una riforma attuabile?

Discutere oggi di sistemi politici assume una grande importanza, soprattutto in una fase di generale declino del consenso dei cittadini verso i partiti e la politica. In diversi Paesi si discute su come riformare e riorganizzare sia gli attori istituzionali che il contesto entro cui essi si trovano a dover agire, facendo convergere il dibattito sulle riforme istituzionali sempre più verso soluzioni di stampo presidenzialista. Un esempio in tal senso è fornito dall’Italia, sistema parlamentare classico in cui il governo vive e agisce in base al mandato fiduciario del Parlamento (e della cui maggioranza non è altro che emanazione),  e in cui si è fatta sempre più insistente la possibilità di una riforma costituzionale in senso presidenziale o semipresidenziale, che dunque assegni maggiori poteri ad una figura monocratica (il Presidente della Repubblica secondo il modello statunitense o francese) proprio a scapito del Parlamento che troverebbe una decisa limitazione ai propri spazi di iniziativa.

Il sistema presidenziale nel paradigma statunitense presenta determinate caratteristiche che ne hanno permesso la sopravvivenza e la conservazione nonostante innegabili momenti di stress tra le istituzioni, succedutesi soprattutto negli ultimi quarant’anni. Le critiche di Linz, per quanto possano essere innegabilmente considerate «acute e penetranti» [Ignazi 1997], prestano il fianco ad aggiustamenti soprattutto nell’intensità delle stesse, non potendo dimenticare aspetti certamente positivi accanto a quelli maggiormente critici.

Un sistema come quello presidenziale, basato sulla separazione dei poteri, è considerato sinonimo di stabilità poiché tanto Presidente che il Congresso sono investiti di un mandato non revocabile, che garantisce la durata fissa della legislatura e previene crisi di governo che secondo alcuni potrebbero anche sfociare in vere e proprie crisi di sistema. La rigidità della durata dell’incarico è la risposta più diretta all’instabilità governativa, contrapposta alla debolezza degli esecutivi nei sistemi parlamentari. D’altra parte un presidente inamovibile e che sia incapace o in dissonanza con l’opinione pubblica o con il Congresso sottopone inevitabilmente a stress il regime politico. Questa “doppia faccia” della medaglia rappresenta un problema tuttora irrisolto, stretto nel braccio di ferro tra chi preferisce favorire la stabilità e chi invece la governabilità, o meglio, l’efficacia dell’azione governativa.

Una tentativo di conciliare le diverse anime del dibattito è rappresentato dalla cosiddetta “soluzione israeliana”, la riforma costituzionale del 1992 che ha trasformato fino al 2001 tale sistema politico da un classico regime parlamentare ad un sistema “ibrido”, che mutuava aspetti classici del sistema presidenziale statunitense. Infatti la riforma, introducendo l’elezione diretta oltre che dell’assemblea anche del capo del governo, creava un doppio canale di legittimazione popolare, che implicava d’altra parte la caduta congiunta di entrambi gli organi e il ricorso a nuove elezioni nel caso in cui fosse venuto meno il reciproco sostegno. Un sistema così congegnato consentiva in effetti di mitigare i difetti imputabili alla rigidità temporale del mandato, ma d’altra parte eliminava una delle caratteristiche fondamentali del presidenzialismo, ovvero la separazione dei poteri. Questo elemento, come già detto in precedenza,  costituisce invece un punto di forza e non di debolezza dei sistemi presidenziali.

Tuttavia, è innegabile che nell’ultimo secolo il sistema abbia spostato il proprio baricentro verso la presidenza, invertendo la tendenza ottocentesca della preminenza congressuale. Durante il XIX secolo il presidente lavorava senza l’ausilio di uno staff numeroso, governando attraverso un esecutivo che contava al suo interno rilevanti personalità politiche che spesso lo scavalcavano, intrattenendo contatti diretti con i congressional barons, e che lasciavano questo alla «periferia del potere effettivo» [Ackerman  2010: 184]. Era questa la fase politica passata alla storia con la celebre espressione di Congressional Government coniata da Woodrow Wilson. La situazione si è gradualmente rovesciata a partire dal primo dopoguerra, con una presidenza che ha ricoperto un rilevante ruolo politico e che è giunta lentamente a controllare direttamente l’agenda del Congresso e i membri del gabinetto, privandoli dei loro own rights (rendendoli, cioè, licenziabili dal presidente). Il divided government ha accentuato questa tendenza, con i presidenti che hanno fatto sempre maggiore ricorso al proprio carisma e all’appello diretto (il cosiddetto going public di Roosvelt e Reagan) per scavalcare le resistenze di un’assemblea di segno opposto. Il maggiore peso assunto dalla presidenza ha rappresentato fonte di preoccupazione per diversi studiosi della democrazia statunitense, tanto da far parlare di extremist presidency [Ackerman 2010: 30], in riferimento ad un potere in continua espansione e che sembra non trovare particolari limitazioni neanche in quelle istituzioni, come il Congresso, che per loro natura dovrebbero fungere da counter-balances. L’espansione delle prerogative presidenziali è stata la risposta soprattutto alla necessità di controllare un apparato organizzativo complesso, costituito da migliaia di posti a vari livelli. Espansione che ha sottratto (o che ha cercato di sottrarre) spazio al Congresso soprattutto in politica estera, raggiungendo il suo apice durante gli otto anni della presidenza Reagan. Con il governo diviso, il conflitto tra una Presidenza in cerca di nuovi spazi e un Congresso chiuso a difesa delle proprie prerogative ma pronto a scattare in contropiede, si è trasformato in una «battaglia istituzionale senza quartiere» [Fabbrini 2011: 91]. Con l’ascesa del governo presidenziale e della sua leadership si è assistiti ad un proporzionale indebolimento dei partiti, dopo il rilancio che aveva caratterizzato la fase del governo congressuale. Con l’esercizio di quella che Fabbrini [1986] ha definito rethorical presidency, sono saltati i canali di intermediazione tradizionalmente costituiti dai partiti, o meglio, si sono trasformati, ponendosi al servizio del leader e diventando “partiti del candidato”. Staccandosi dal partito il presidente ha cercato di rendersi indipendente anche dal Congresso, basando tutto il proprio potere sulla legittimazione diretta e su un rapporto diretto con i cittadini in quella che Blumenthal [1980] ha definito permanent campaign, ovvero un clima di costante campagna elettorale e di conflitto tra le istituzioni del governo diviso.

Ma alla luce di tutto questo, il sistema presidenziale è un modello esportabile? L’interrogativo non può una risposta univoca perché molte sono le variabili intervenienti per il corretto funzionamento di un sistema politico. Le democrazie presidenziali possono essere funzionali solo in presenza di particolari caratteristiche politico-istituzionali come il sistema bipartitico, sistemi elettorali “forti” (maggioritari) e partiti “moderatamente” disciplinati [Sartori 1995: 191-92]. Come ha anche confermato Mainwaring [1993: 222-23], i problemi del presidenzialismo sono esacerbati dal multipartitismo, poiché in tal caso maggiore sarà il rischio per il presidente di essere “minoritario” costringendolo ad una continua negoziazione su singoli temi, con una conseguente perdita di efficacia dell’azione governativa. Per quanto riguarda i sistemi elettorali, sembra che i cosiddetti sistemi “forti” possano contrastare la frammentazione partitica, favorendo in tal modo la governabilità e, indirettamente, la stabilità del sistema. In mancanza di uno o più di questi fattori, il sistema politico non potrà funzionare efficacemente come dimostrano le esperienze in America Latina. E per gli stessi motivi sembra difficile una sua possibile applicazione in Italia dove il sistema partitico appare particolarmente frammentato e caratterizzato da una forte polarizzazione.

L’attuale dibattito italiano, che vede in campo le diverse anime della politica nazionale sembra orientarsi sempre più verso una soluzione “presidenzialista”. Ma la scelta del sistema migliore non può basarsi solo sulla semplice “meccanica”, su quella che Sartori [1995] ha definito «ingegneria costituzionale». Le strutture, per quanto ottime possano essere devono misurarsi necessariamente con gli attori che al loro interno agiscono, e che finiscono inevitabilmente per condizionarne il funzionamento. Se il sistema presidenziale statunitense ha funzionato bene, questo lo si deve più agli americani che all’architettura elaborata a Filadelfia più di duecento anni fa. Particolari condizioni culturali, storiche, politiche e geografiche hanno consentito a questo assetto politico di funzionare al meglio. Ma in un sistema politicamente e partiticamente polarizzato, geograficamente, amministrativamente e politicamente accentrato come quello italiano una costruzione del genere rischia di “sprofondare” sotto deboli fondamenta. L’attuazione di determinate strutture di governo passa inevitabilmente attraverso la creazione di una cultura politica e sociale diversa, che permetta di creare il terreno più “fertile” alla semina di un sistema politico che non appassisca sotto i colpi del primo inverno istituzionale.