A dieci anni dalla riforma del Titolo V: un federalismo incompiuto?


Il “federalismo” rappresenta una questione annosa ed irrisolta che ha rappresentato, spesso per questioni elettorali e politiche, uno dei punti principali nelle agende dei governi succedutisi in Italia dal 1996 ad oggi. Una questione portata avanti soprattutto da quelle formazioni politiche per cui essa rappresenta la stella polare delle proprie rivendicazioni (tra tutte la Lega Nord), ma che stenta ancora oggi ad uscire da quel tunnel in cui sembra essere entrata e non riuscire proprio a vedere la luce. Anche per questo sembrerebbe oggi più corretto riferirsi al sistema delle autonomie locali in termini di “regionalismo”, in cui vi è stata (almeno formalmente) una cessione di competenze ai livelli di governo sub-statale (e in particolare regionale) senza che sia in realtà avvenuto un decentramento tale da poter definire l’Italia come  un paese caratterizzato da una vera e propria forma di governo federale.

La riforma del Titolo V, che avrebbe dovuto trasformare il nostro paese in un’entità statale caratterizzata da un sempre maggiore decentramento in favore delle Regioni, ha compiuto pochi mesi fa dieci anni; tuttavia il suo bilancio non può che essere un dipinto in chiaroscuro, a causa della presenza di lacune profonde, spesso superate solo grazie alla fondamentale attività interpretativa compiuta dalla Corte Costituzionale nelle numerose occasioni in cui è stata chiamata a risolvere i conflitti di attribuzione sorti tra Stato e Regioni. Nata tra luci ed ombre e spesso dipinta come frutto di approssimazione e calcoli politici, la riforma costituzionale 3/2001 ha rappresentato o, meglio, si pensava potesse rappresentare un punto di svolta nel lungo e tortuoso processo di creazione e stabilizzazione del sistema regionale nato dal parto tardivo del 1970, andando a riformare un impianto istituzionale fortemente centralizzato e che aveva da sempre concesso poco spazio agli attori sub-statali previsti già dai costituenti nel 1948. In particolare la revisione degli articoli 117, 118 e 119 Cost. rappresentano il nucleo di questa “inversione di rotta”. È necessario, perciò, richiamarne brevemente i contenuti.

L’articolo 117 Cost. ha compiuto un deciso cambio di prospettiva, non essendo più enumerata (e, dunque, circoscritta) la potestà legislativa delle Regioni, considerando invece sotto la potestà statale tutti gli altri ambiti non espressamente elencati nell’articolato in oggetto. Con la riforma il legislatore ha inteso circoscrivere le competenze statali e quelle concorrenti in un apposito elenco, lasciando alla potestà residuale delle Regioni tutti gli ambiti non racchiusi nel dettato del novellato articolo, optando per una strada che portasse ad un sostanziale ampliamento delle competenze in capo alle Regioni, sempre nel rispetto della Costituzione, dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.

Con il nuovo articolo 118 Cost. riguardante l’autonomia amministrativa delle Regioni, è stato superato il principio del “parallelismo delle funzioni” (secondo cui le Regioni esercitavano funzioni amministrative corrispondenti a quelle legislative spettanti loro), grazie alla previsione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza quali criteri di allocazione delle funzioni amministrative. Tra ai principi suddetti, la novità più importante sembra essere rappresentata, senza dubbio, dall’introduzione di un principio fondamentale quale quello della sussidiarietà, definito come un «principio sostanziale e flessibile» [Caretti e Tarli Barbieri 2009] che permetterebbe lo “scorrimento” delle funzioni amministrative da un livello interistituzionale ad un altro in base alle necessità di esercizio delle funzioni stesse.

L’articolo 119 Cost., così come uscito dalla riforma del 2001, sul tema dell’autonomia finanziaria sembrerebbe (almeno sulla carta) aver comportato un interessante cambiamento per le Regioni. Nel precedente articolo, tale autonomia rinveniva il suo diretto fondamento nelle leggi statali che ne stabilivano «le forme e i limiti»; nel nuovo testo, invece, gli enti territoriali sub-statali diventerebbero i soggetti attivi della propria autonomia finanziaria, investiti del compito di “reperire in proprio” le risorse necessarie all’esercizio delle loro funzioni, avvalendosi principalmente dello strumento dell’imposizione tributaria. Tuttavia il nuovo articolo 119 appare condizionato nella sua applicabilità dalla completa attuazione della legge 42/2009 recante, appunto, «Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione» che, come ha osservato la Corte Costituzionale nella sent. 247/2009, «fissa principi e criteri direttivi e che […] hanno necessità di essere attuati attraverso un articolato percorso normativo» (ovvero decreti legislativi di attuazione della stessa) e che, dunque, ha trovato una ricezione solo parziale della disciplina finanziaria introdotta dalla riforma 3/2001.

A dieci anni dall’entrata in vigore della riforma del Titolo V, il cammino verso un completo sistema istituzionale a struttura regionale o, addirittura, federale sembra ancora lontano dall’essere raggiunto. La suddetta riforma ha rappresentato, certamente, uno snodo importante per il sistema istituzionale italiano verso un assetto di poteri sempre più vicino alle esigenze dei cittadini, con il passaggio di funzioni “dal centro alla periferia”; tuttavia queste innovazioni sono spesso rimaste espresse solo sulla carta. E questo a causa delle numerose lacune presenti nel testo riformato, che ha spesso impegnato la Corte Costituzionale in una difficile operazione interpretativa dello stesso. Per quanto riguarda la funzione legislativa, spesso lo Stato ha inteso andare oltre i limiti circoscritti dal nuovo art.117 Cost., in nome del principio dell’interesse e  dell’unità nazionale racchiusi nell’art.5 Cost. Tale approccio ha trovato sostegno nel parere della Corte Costituzionale, racchiuso nella celebre sentenza 303/2003, con cui si è introdotta la c.d. clausola della sussidiarietà legislativa, attraverso la quale si rende elastico il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni fissato per elenchi di materie dall’art.117 Cost. Si tratta di una situazione collegata direttamente all’esercizio della potestà amministrativa ex art.118 Cost., poiché in virtù dei principi di sussidiarietà e di legalità, e solo per interessi unitari, lo Stato può svolgere funzioni amministrative di norma in capo alle Regioni e, se necessario, può disciplinare con legge quelle determinate funzioni, sempre rispettando il principio di proporzionalità e di leale collaborazione con le Regioni. Anche per ciò che riguarda l’autonomia finanziaria degli enti locali, il nuovo art.119 Cost. resta un progetto incompiuto, o meglio che stenta a prendere il volo. Infatti, legato a doppio filo alle sorti della legge delega 42/2009, la riforma in ambito finanziario non ha ancora trovato attuazione, stante le difficoltà e i rallentamenti nell’approvazione dei necessari decreti legislativi di attuazione. I pochi passi compiuti in questa direzione, tuttavia, soffrono di limiti strutturali dovuti le trattenute a livello statale cui sono soggette le entrate degli enti locali (Regioni e Comuni) riguardo ai tributi quali soprattutto Irpef, Ici e Imu. A due anni dalla data di emanazione della Legge Delega sul federalismo fiscale, dunque, gli effetti della riforma sono sostanzialmente indeterminati: non è possibile, infatti, per il cittadino conoscere come cambierà la distribuzione delle risorse tra Nord e Sud e tra Enti locali con dotazioni strutturali e finanziarie diverse. In altri termini, non sono disponibili informazioni ufficiali sugli effetti macrofinanziari e soprattutto di redistribuzione territoriale della riforma, con i cittadini che di conseguenza ignorano il livello di decentramento tributario, di autonomia tributaria e di spesa raggiunti.

Tirando le somme del bilancio a dieci anni esatti dalla riforma costituzionale, sembrerebbe di essere ancora a metà del guado. Si tratta di un ritardo che probabilmente affonda le sue radici nella storica reticenza della politica nazionale verso un maggiore protagonismo delle Regioni, espresso già nel ritardo con cui tali enti hanno visto la luce (solo nel 1970) e che sembra continuare a perpetuarsi oggi, con la mancata attuazione di una riforma che, sebbene soffra di diverse e gravi lacune, rappresenta la base di un impianto istituzionale basato sulla necessaria collaborazione tra Stato, Regioni ed enti locali. Tuttavia proprio queste lacune, soprattutto negli anni immediatamente successivi alla riforma, hanno prestato il fianco all’insorgenza di conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni, spesso risolte grazie alla necessaria azione interpretativa e “quasi-normativa” della Corte Costituzionale. Ma oggi, con una situazione economica, politica e sociale caratterizzata da un costante stato di crisi, sembra necessario dare un nuovo impulso a questa riforma (soprattutto per quanto riguarda l’attuazione dell’art. 119 Cost.), probabilmente implementandola attraverso una riforma più organica che interessi anche la forma di governo a livello nazionale e, dunque, trasformando il Senato in quella che da più parti è stata definita come Camera delle Rappresentanze regionali, sul modello del Bundesrät tedesco. Ma quest’ultima riforma passa inevitabilmente da una completa attuazione della riforma 3/2001, attraverso l’eliminazione di quelle zone d’ombra venutesi a creare, forse, per l’eccessiva fretta con cui tale riforma fu approvata dal governo Amato sul finire della XIII Legislatura. Anche in questo campo uno spirito collaborativo e costruttivo sarebbe auspicabile, soprattutto per rendere più funzionale la macchina della Repubblica (intesa così come definita all’art.114 Cost.) a tutti i livelli: legislativo, amministrativo e finanziario. L’Italia sembra scontare probabilmente una tradizione centralistica dal punto di vista politico e amministrativo, e forse  proprio la riforma che quest’anno ha compiuto dieci anni può costituire il punto di partenza da cui ripartire, a patto che tutti gli attori politico-istituzionali facciano la propria parte per portare a compimento un cammino ormai indifferibile, sempre in nome dell’unità ed indivisibilità della Repubblica.

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2 thoughts on “A dieci anni dalla riforma del Titolo V: un federalismo incompiuto?

  1. è mancata una completa messa in atto del nuovo dettame costituzionale (che resta per gran parte sulla Carta, come hai giustamente sottolineato), a causa anche della “controriforma” tentata dal centro destra nel 2001 e bocciata dal referendum costituzionale. Il centrodestra del “vorrei ma non posso”. Invece di dare applicazione al riformato titolo V, hanno messo in campo una loro riforma che presentava punti uno peggio dell’altro. Ma d’altronde fanno così, loro sono quelli del “lo faccio sulla carta”. Dicono no alle liberalizzazioni per certe categorie (il centrodestra corporativo, d’altronde poi la genetica è quella eh) poiché sostengono in modo piuttosto ridicolo che “o le si fanno o non le si fanno”. Infatti loro, a parte i proclami, sono quelli che non le hanno mai fatte. Ma c’è qualcosa di più ridicolo, politicamente parlando, del centro destra italiano?

  2. Hai perfettamente ragione…proprio loro, i paladini del federalismo, i nipotini di Alberto da Giussano, avrebbero potuto proporre una riforma organica, reale..e invece hanno approvato, tra gli altri, il tanto decantato federalismo fiscale municipale, il decreto per Roma capitale, creato commissioni e comitati per l’attuazione del federalismo fiscale, ma alla fine della fiera non è rimasto nulla di concreto. Sono tutto e il contrario di tutto. L’unica cosa che sono riusciti a fare è stata quella legge elettorale che tutto il mondo ci invidia..!

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