A dieci anni dalla riforma del Titolo V: un federalismo incompiuto?

Il “federalismo” rappresenta una questione annosa ed irrisolta che ha rappresentato, spesso per questioni elettorali e politiche, uno dei punti principali nelle agende dei governi succedutisi in Italia dal 1996 ad oggi. Una questione portata avanti soprattutto da quelle formazioni politiche per cui essa rappresenta la stella polare delle proprie rivendicazioni (tra tutte la Lega Nord), ma che stenta ancora oggi ad uscire da quel tunnel in cui sembra essere entrata e non riuscire proprio a vedere la luce. Anche per questo sembrerebbe oggi più corretto riferirsi al sistema delle autonomie locali in termini di “regionalismo”, in cui vi è stata (almeno formalmente) una cessione di competenze ai livelli di governo sub-statale (e in particolare regionale) senza che sia in realtà avvenuto un decentramento tale da poter definire l’Italia come  un paese caratterizzato da una vera e propria forma di governo federale.

La riforma del Titolo V, che avrebbe dovuto trasformare il nostro paese in un’entità statale caratterizzata da un sempre maggiore decentramento in favore delle Regioni, ha compiuto pochi mesi fa dieci anni; tuttavia il suo bilancio non può che essere un dipinto in chiaroscuro, a causa della presenza di lacune profonde, spesso superate solo grazie alla fondamentale attività interpretativa compiuta dalla Corte Costituzionale nelle numerose occasioni in cui è stata chiamata a risolvere i conflitti di attribuzione sorti tra Stato e Regioni. Nata tra luci ed ombre e spesso dipinta come frutto di approssimazione e calcoli politici, la riforma costituzionale 3/2001 ha rappresentato o, meglio, si pensava potesse rappresentare un punto di svolta nel lungo e tortuoso processo di creazione e stabilizzazione del sistema regionale nato dal parto tardivo del 1970, andando a riformare un impianto istituzionale fortemente centralizzato e che aveva da sempre concesso poco spazio agli attori sub-statali previsti già dai costituenti nel 1948. In particolare la revisione degli articoli 117, 118 e 119 Cost. rappresentano il nucleo di questa “inversione di rotta”. È necessario, perciò, richiamarne brevemente i contenuti.

L’articolo 117 Cost. ha compiuto un deciso cambio di prospettiva, non essendo più enumerata (e, dunque, circoscritta) la potestà legislativa delle Regioni, considerando invece sotto la potestà statale tutti gli altri ambiti non espressamente elencati nell’articolato in oggetto. Con la riforma il legislatore ha inteso circoscrivere le competenze statali e quelle concorrenti in un apposito elenco, lasciando alla potestà residuale delle Regioni tutti gli ambiti non racchiusi nel dettato del novellato articolo, optando per una strada che portasse ad un sostanziale ampliamento delle competenze in capo alle Regioni, sempre nel rispetto della Costituzione, dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.

Con il nuovo articolo 118 Cost. riguardante l’autonomia amministrativa delle Regioni, è stato superato il principio del “parallelismo delle funzioni” (secondo cui le Regioni esercitavano funzioni amministrative corrispondenti a quelle legislative spettanti loro), grazie alla previsione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza quali criteri di allocazione delle funzioni amministrative. Tra ai principi suddetti, la novità più importante sembra essere rappresentata, senza dubbio, dall’introduzione di un principio fondamentale quale quello della sussidiarietà, definito come un «principio sostanziale e flessibile» [Caretti e Tarli Barbieri 2009] che permetterebbe lo “scorrimento” delle funzioni amministrative da un livello interistituzionale ad un altro in base alle necessità di esercizio delle funzioni stesse.

L’articolo 119 Cost., così come uscito dalla riforma del 2001, sul tema dell’autonomia finanziaria sembrerebbe (almeno sulla carta) aver comportato un interessante cambiamento per le Regioni. Nel precedente articolo, tale autonomia rinveniva il suo diretto fondamento nelle leggi statali che ne stabilivano «le forme e i limiti»; nel nuovo testo, invece, gli enti territoriali sub-statali diventerebbero i soggetti attivi della propria autonomia finanziaria, investiti del compito di “reperire in proprio” le risorse necessarie all’esercizio delle loro funzioni, avvalendosi principalmente dello strumento dell’imposizione tributaria. Tuttavia il nuovo articolo 119 appare condizionato nella sua applicabilità dalla completa attuazione della legge 42/2009 recante, appunto, «Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione» che, come ha osservato la Corte Costituzionale nella sent. 247/2009, «fissa principi e criteri direttivi e che […] hanno necessità di essere attuati attraverso un articolato percorso normativo» (ovvero decreti legislativi di attuazione della stessa) e che, dunque, ha trovato una ricezione solo parziale della disciplina finanziaria introdotta dalla riforma 3/2001.

A dieci anni dall’entrata in vigore della riforma del Titolo V, il cammino verso un completo sistema istituzionale a struttura regionale o, addirittura, federale sembra ancora lontano dall’essere raggiunto. La suddetta riforma ha rappresentato, certamente, uno snodo importante per il sistema istituzionale italiano verso un assetto di poteri sempre più vicino alle esigenze dei cittadini, con il passaggio di funzioni “dal centro alla periferia”; tuttavia queste innovazioni sono spesso rimaste espresse solo sulla carta. E questo a causa delle numerose lacune presenti nel testo riformato, che ha spesso impegnato la Corte Costituzionale in una difficile operazione interpretativa dello stesso. Per quanto riguarda la funzione legislativa, spesso lo Stato ha inteso andare oltre i limiti circoscritti dal nuovo art.117 Cost., in nome del principio dell’interesse e  dell’unità nazionale racchiusi nell’art.5 Cost. Tale approccio ha trovato sostegno nel parere della Corte Costituzionale, racchiuso nella celebre sentenza 303/2003, con cui si è introdotta la c.d. clausola della sussidiarietà legislativa, attraverso la quale si rende elastico il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni fissato per elenchi di materie dall’art.117 Cost. Si tratta di una situazione collegata direttamente all’esercizio della potestà amministrativa ex art.118 Cost., poiché in virtù dei principi di sussidiarietà e di legalità, e solo per interessi unitari, lo Stato può svolgere funzioni amministrative di norma in capo alle Regioni e, se necessario, può disciplinare con legge quelle determinate funzioni, sempre rispettando il principio di proporzionalità e di leale collaborazione con le Regioni. Anche per ciò che riguarda l’autonomia finanziaria degli enti locali, il nuovo art.119 Cost. resta un progetto incompiuto, o meglio che stenta a prendere il volo. Infatti, legato a doppio filo alle sorti della legge delega 42/2009, la riforma in ambito finanziario non ha ancora trovato attuazione, stante le difficoltà e i rallentamenti nell’approvazione dei necessari decreti legislativi di attuazione. I pochi passi compiuti in questa direzione, tuttavia, soffrono di limiti strutturali dovuti le trattenute a livello statale cui sono soggette le entrate degli enti locali (Regioni e Comuni) riguardo ai tributi quali soprattutto Irpef, Ici e Imu. A due anni dalla data di emanazione della Legge Delega sul federalismo fiscale, dunque, gli effetti della riforma sono sostanzialmente indeterminati: non è possibile, infatti, per il cittadino conoscere come cambierà la distribuzione delle risorse tra Nord e Sud e tra Enti locali con dotazioni strutturali e finanziarie diverse. In altri termini, non sono disponibili informazioni ufficiali sugli effetti macrofinanziari e soprattutto di redistribuzione territoriale della riforma, con i cittadini che di conseguenza ignorano il livello di decentramento tributario, di autonomia tributaria e di spesa raggiunti.

Tirando le somme del bilancio a dieci anni esatti dalla riforma costituzionale, sembrerebbe di essere ancora a metà del guado. Si tratta di un ritardo che probabilmente affonda le sue radici nella storica reticenza della politica nazionale verso un maggiore protagonismo delle Regioni, espresso già nel ritardo con cui tali enti hanno visto la luce (solo nel 1970) e che sembra continuare a perpetuarsi oggi, con la mancata attuazione di una riforma che, sebbene soffra di diverse e gravi lacune, rappresenta la base di un impianto istituzionale basato sulla necessaria collaborazione tra Stato, Regioni ed enti locali. Tuttavia proprio queste lacune, soprattutto negli anni immediatamente successivi alla riforma, hanno prestato il fianco all’insorgenza di conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni, spesso risolte grazie alla necessaria azione interpretativa e “quasi-normativa” della Corte Costituzionale. Ma oggi, con una situazione economica, politica e sociale caratterizzata da un costante stato di crisi, sembra necessario dare un nuovo impulso a questa riforma (soprattutto per quanto riguarda l’attuazione dell’art. 119 Cost.), probabilmente implementandola attraverso una riforma più organica che interessi anche la forma di governo a livello nazionale e, dunque, trasformando il Senato in quella che da più parti è stata definita come Camera delle Rappresentanze regionali, sul modello del Bundesrät tedesco. Ma quest’ultima riforma passa inevitabilmente da una completa attuazione della riforma 3/2001, attraverso l’eliminazione di quelle zone d’ombra venutesi a creare, forse, per l’eccessiva fretta con cui tale riforma fu approvata dal governo Amato sul finire della XIII Legislatura. Anche in questo campo uno spirito collaborativo e costruttivo sarebbe auspicabile, soprattutto per rendere più funzionale la macchina della Repubblica (intesa così come definita all’art.114 Cost.) a tutti i livelli: legislativo, amministrativo e finanziario. L’Italia sembra scontare probabilmente una tradizione centralistica dal punto di vista politico e amministrativo, e forse  proprio la riforma che quest’anno ha compiuto dieci anni può costituire il punto di partenza da cui ripartire, a patto che tutti gli attori politico-istituzionali facciano la propria parte per portare a compimento un cammino ormai indifferibile, sempre in nome dell’unità ed indivisibilità della Repubblica.

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La sfida all’Europa del “new thatcherism” di David Cameron

«Sono lieto di non essere nell’Euro». Con queste parole il premier britannico David Cameron ha bocciato il piano di riforma fiscale presentato dal “direttorio” franco-tedesco al Consiglio Europeo di giovedì, prendendo le distanze da qualunque politica comune in tema di tasse ed economia, rivendicando con orgoglio l’indipendenza politica e finanziaria del Regno Unito. Con la spaccatura di ieri si è delineata con maggiore forza quella che più volte è stata definita «l’Europa a due velocità», con i “17+6” che hanno approvato le misure a sostegno dell’Euro e i 4 (Regno Unito, Ungheria, Svezia e Repubblica Ceca) che hanno invece rifiutato di sottoscrivere l’accordo.

Tra i quattro “dissidenti”, però, Svezia e Repubblica Ceca non hanno partecipato per mancanza del “mandato parlamentare” previsto dalla legislazione nazionale, mentre sia il “neo-thatcherista” Cameron che l’ultra-nazionalista Orban si sono opposti per ragioni prettamente politiche.

Dunque, dopo il rifiuto di aderire a Schengen e alla moneta unica, ora dalla vecchia Inghilterra arriva anche il no al fiscal compact, il pacchetto di misure comuni che dovrebbero rafforzare principalmente:

– la disciplina di bilancio, prevedendo tra l’altro l’obbligo del pareggio di bilancio (con eventuali minimi sforamenti del rapporto deficit/pil non oltre il 3%) e sanzioni automatiche per chi violi tali vincoli;

– il Meccanismo di Stabilità Europeo (ESM), e cioè il c.d. “fondo salva-stati”, che dovrebbe ampliare la sua disponibilità senza tuttavia la possibilità di attingere ai fondi della BCE;

– la possibilità di prestito presso il Fondo Monetario Internazionale per i membri dell’Eurozona e, in misura minore, per i sei “volontari” che hanno sottoscritto l’accordo.

Per quanto riguarda Cameron, la mossa del premier inglese va letta nel quadro della politica internazionale (e in particolare verso l’UE) del Regno Unito condotta in prima linea dal partito conservatore e volta a mantenere passo dopo passo il proprio spazio di indipendenza all’interno del sistema europeo. Cameron, dunque, si muove nel solco della tradizione conservatrice di opposizione ferrea a qualunque atto di ulteriore integrazione economica o politica del paese all’interno dell’Unione, in ossequio ad una tradizione consolidata nei governi conservatori sia della Thatcher (1979-1990) che di Major (1990-1997).

Negli anni Ottanta, quando il processo di integrazione europea stava raggiungendo il suo apice verso la firma del Trattato di Maastricht del 1992, il Regno Unito nella figura del suo primo ministro, la “lady di ferro” Margareth Thatcher, si dimostrò uno dei più acerrimi nemici del processo di integrazione, difendendo gelosamente le prerogative di sovranità nazionali del proprio paese contro l’apertura delle frontiere nazionali; contro lo SME e la rinuncia alla sterlina per la moneta unica; contro la creazione di una banca europea; contro quello che era il progetto della “carta sociale” per la protezione dei lavoratori e delle categorie più bisognose. La politica Tory verso l’integrazione è sempre stata, dunque, configurabile come partecipazione, ma col freno a mano tirato, nel tentativo di custodire gelosamente la propria “isolation geo-politica” rispetto alla vecchia Europa continentale.

Politica che si è poi perpetuata negli anni immediati del post-thatcherismo di John Major, meno decisionista e duro della lady di ferro, ma altrettanto “euro-scettico” da essere ricordato soprattutto per la dura battaglia condotta sul principio della sussidiarietà, inserito nel Trattato di Maastricht all’articolo 3B (oggi art.5 del TUE). A seguito della crisi economica che colpì alcuni paesi dello SME, in particolare Italia, Regno Unito e Spagna, e la pesante svalutazione delle monete nazionali di questi paesi, che portò all’uscita dei primi due dallo stesso Sistema Monetario, il premier britannico minacciò di bloccare la ratifica del Trattato in parlamento, ottenendo la convocazione straordinaria di un Consiglio Europeo a Birmingham, la cui Dichiarazione finale conteneva il fulcro del principio di sussidiarietà e trasparenza dell’Unione Europea, fortemente voluto da Major come valvola di salvaguardia della sovranità politica britannica nell’ambito dell’UE e poi inserito nel Trattato come segue:

«Nelle materie che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità agisce quando gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario» (art. 5.2 TUE).

Questo brevissimo excursus sul rapporto Regno Unito-Unione Europea, o meglio, tra thatcherismo (e post-thatcherismo) e Unione, permette forse di comprendere a grandi linee il perché della scelta di Cameron di compiere questo strappo netto nei confronti della comunità europea. Il premier britannico è continuatore, fedele depositario di una politica estera propria della tradizione più conservatrice dei Tories, che trova espressione nella totale opposizione a qualunque concessione sul piano politico ed economico nei confronti dell’Unione, un’opposizione rafforzata poi dalla attuale crisi economica che non gioca a favore della fiducia verso la moneta unica europea e del sistema economico di Bruxelles. Ma forse, l’approccio di Cameron si lega alla politica della lady di ferro ancor più di quanto non abbia fatto John Major durante gli anni Novanta. L’attuale premier rispolvera l’euroscetticismo di marca Thatcher e lo rivitalizza con la presunzione di chi sa di avere il coltello dalla parte del manico, di chi guarda gli altri partner europei dall’alto in basso e di chi sente in questo momento vincitore della partita per aver difeso la propria isolation economico-monetaria dall’integrazione europea. Il suo approccio è dunque definibile come neo-thatcherism, a sottolineare come nella politica estera (e soprattutto europea) del governo Cameron riviva il nucleo fondante della politica britannica degli anni Ottanta, quando i principi fondamentali su cui basare l’azione politica erano il filo-atlantismo, il liberismo puro, e il rifiuto di una reale integrazione nella comunità europea.

Oltre queste considerazioni c’è, infine un secondo punto: è interessante infatti chiedersi cosa pensino della scelta di Cameron gli alleati di governo dei Tories, i Liberal-Democrats, e il loro leader, Nick Clegg, da sempre sostenitori del processo di integrazione europea e che invece oggi vedono il Regno Unito isolato dal resto dell’Unione. Saranno possibili ricadute politiche interne per il governo Cameron? Questo forse è improbabile, ma una cosa sembra essere certa: che oggi come trent’anni fa la Gran Bretagna è sempre più lontana dal resto dell’Europa.