Le tre facce della presidenzializzazione della politica. Come premier e presidenti comunicano con i loro elettori


La presidenzializzazione della politica è stata oggetto di una ampia letteratura, con gli studi, in particolare di Poguntke e Webb, Foley, King e Calise, che hanno analizzato, e cercato di spiegare, le dinamiche di tale fenomeno che investe con diversa intensità tutte le democrazie europee e non solo. Si tratta di un concetto di difficile definizione, anche se gli scienziati politici si sono trovati piuttosto concordi nel definirlo come quel processo, attraverso il quale, nella pratica, i sistemi politici tendono ad assumere carattere “presidenziale”, senza però che intervengano modificazioni dell’assetto istituzionale.

Margareth Thatcher. La lady di ferro è considerata l’iniziatrice del processo di presidenzializzazione nel Regno Unito e in Europa.

È un fenomeno, dunque che concerne la prassi, le modalità d’azione dei sistemi politici, e non implica alcun processo di riforma del proprio sistema istituzionale. Il fenomeno della presidenzializzazione della politica investe tre ambiti del sistema politico: l’esecutivo, il partito e le dinamiche elettorali.

ESECUTIVO: Per quanto riguarda il primo ambito, quello del governo, si è assistiti negli ultimi decenni ad un incremento esponenziale dell’autonomia del primo ministro/presidente all’interno dell’esecutivo. Si è spesso spiegato questo fenomeno, adducendo la presenza di fattori contingenti e fattori strutturali. Tra i primi rientrano le caratteristiche personali, l’appeal, la popolarità del leader e anche la ampiezza e coesione del proprio “partito parlamentare”. Nel secondo gruppo sono racchiusi la riduzione delle decisioni collettive e dunque delle riunioni di gabinetto, l’aumento delle riunioni interministeriali, per commissioni (con la presenza del primo ministro e dei ministri più importanti), e l’aumento della nomina di ministri “tecnici”, dunque svincolati dalle pressioni del partito al governo. Dunque tali fattori hanno, indiscutibilmente, favorito l’ascesa del capo del governo all’interno del proprio esecutivo, ponendolo al centro dei processi di policy-making. Ma le cause che sono state avanzate per spiegare la tendenza alla presidenzializzazione dell’esecutivo sono state principalmente due:

– l’ internazionalizzazione dei processi decisionali, causati dalla diffusione della globalizzazione e dallo sviluppo dell’Unione Europea, che fa si che i provvedimenti, anche di politica interna vengano presi dal capo dell’esecutivo, come rappresentante a livello mondiale del proprio Paese, negli incontri internazionali. Si priva, così, esecutivo e parlamento della possibilità di discutere e modificare tali provvedimenti, relegando l’ultima, in particolare, al ruolo di mera camera di ratifica;

– la crescita della complessità dello Stato, con il federalismo e la devolution. Questo fenomeno porta con sé la necessità di un potere centrale più forte di indirizzo e coordinamento, rafforzando così il ruolo del capo del governo. E’ questo il caso della Germania, dove il cancelliere, oltre che preminente figura politica, assume il ruolo anche di “negoziatore” tra le istanze nazionali e quelle dei länder.

Esemplificativo del processo di presidenzializzazione dell’esecutivo è stato il caso americano, che negli anni Trenta del Novecento (chiamato il “secolo dei governi”) ha assistito ad uno spostamento del baricentro politico dal Congresso al Presidente. Dal Congressional Government si è passati al Presidential Government di F.D. Roosvelt, la cui leadership trasformativa è emersa proprio in quel momento di crisi profonda in cui la società americana necessitva di riposte immediate, che solo il presidente poteva assicurare. Attraverso l’uso della rethorical presidency, consistente nella pratica di appelli diretti ai cittadini, Roosvelt riuscì a portare avanti il suo progetto ambizioso, rafforzando l’esecutivo federale in senso sempre più veriticistico, spostando la centralità del processo decisionale dal Congresso al Presidente, e indebolendo i partiti, trasformandoli in organizzazioni elettorali totalmente strutturate intorno alla figura del candidato. Comunque la pratica dell’appello diretto ai cittadini sarà poi ripreso da altri presidenti, diventando con R. Reagan lo strumento principale per scavalcare l’opposizione del Congresso in periodi di divided government.

Anche in Gran Bretagna la presidenzializzazione dell’esecutivo ha trovato spazi di sviluppo. Il PM, a partire da 1979, con il governo Thatcher, ha avuto sempre più autonomia all’interno del gabinetto, che si è andato configurando sempre meno come organo collegiale di decisione. La personalità, la popolarità del premier, unite alla posizione preminente e ai poteri a sua disposizione, sono diventati fattori decisivi per la sua scalata all’interno dell’esecutivo. Una posizione centrale garantita anche dall’istituzione di commissioni interministeriali, composte dal PM e dai ministri più influenti, che ha posto prima M. Thatcher e poi J. Major e T. Blair in una posizione centrale, come “punto nodale” del processo di policy-making.

Nonostante questi aspetti, comunque, sia negli USA e sia in Europa, tale fenomeno ha trovato nelle istituzioni (Congresso/Parlamento e Gabinetto), delle barriere insormontabili che non hanno permesso una totale trasformazione del sistema politico in senso presidenziale.

PARTITO: In questo secondo ambito si è assistiti progressivamente ad una crescita della supremazia del leader all’interno delle organizzazioni partitiche. Tale processo ha indebolito sostanzialmente le strutture del vecchio partito di massa, considerato da molti obsoleto, dando vita ad organizzazioni “leggere”, basate sul leader. Questo si è avuto per una serie di motivi. I mass media, negli ultimi anni hanno incentrato la propria attenzione sempre più sulla figura del leader, considerato in grado di influenzare il comportamento elettorale dei cittadini. E ciò è avvenuto in Italia già negli anni Ottanta con il leader del PSI B. Craxi. Inoltre, anche in Europa, è stata introdotto il ricorso a “pratiche plebiscitarie”, come le primarie, con lo scopo, da parte del leader, di scavalcare le oligarchie di partito e porsi in comunicazione diretta con i cittadini. In tal modo il leader si è sentito sempre più forte di una investitura diretta da parte dei cittadini, convinzione che ha permette di “bypassare” le opposizioni interne al partito. T. Blair ha fatto dell’uso di queste pratiche lo strumento per la scalata al vertice del Labour Party e per accrescerne il proprio potere. Le cause di tale fenomeno, oltre a quelle già accennate, sono state principalmente:

– la presidenzializzazione dell’esecutivo, in virtù della quale si diffonde la convinzione secondo la quale il capo del governo non può non essere anche capo del proprio partito;

– la personalizzazione dei processi elettorali, che permette al leader di accentrare in sé le decisioni, scavalcando così l’establishment del partito anche in relazione alla campagna elettorale.

Tipico esempio di trasformazione del partito, in senso personalistico, è la Francia della Quinta Repubblica. In tale contesto si assiste ad un connubio molto forte tra organizzazione partitica e leader, tanto che il primo finisce per identificarsi con il secondo. Infatti, anche se i partiti restano ancora molto importanti, si avverte il desiderio nascosto di andare oltre questi, soprattutto per la volontà di superare l’esperienza negativa della Quarta Repubblica (detta “la Repubblica dei partiti”). La nascita del Partie Socialiste (PS), dalle ceneri della vecchia SFIO, è inquadrata proprio in quest’ottica. Esso nasce nel 1971 con una struttura completamente rinnovata, che ha come punto di riferimento il candidato socialista alla presidenza François Mitterrand. Si crea, perciò, un partito che diventa una organizzazione quasi “personale”, il cui scopo principale è la vittoria presidenziale del proprio leader. Oggi, dunque, i partiti sono diventati in Francia strumenti nelle mani dei leader che li usano per ottenere il massimo profitto in vista della campagna elettorale.

Negli USA invece questo processo ha raggiunto l’apice negli anni Sessanta, quando l’introduzione delle direct primaries e del finanziamento diretto ai candidati e non più ai partiti, uniti ad un crescente sentimento antipolitico verso i partiti e le ideologie, ha svincolato definitivamente i leader dalle oligarchie di partito, rendendoli direttamente responsabili verso i cittadini.

ELEZIONI: E’ forse questo l’ambito tra tutti, dove il processo di presidenzializzazione della politica è più visibile. Infatti a partire dagli anni Sessanta in USA, e poi dagli anni Settanta e Ottanta in Europa si è assistiti ad un progressivo aumento dell’attenzione sul leader all’interno delle dinamiche elettorali. Sono questi gli anni in cui si sviluppa l’uso in campagna elettorale delle tecniche del marketing politico e del packaging per la costruzione e la vendita dell’immagine del candidato. Negli USA è del 1960 il primo “faccia a faccia” tra candidati alla presidenza americana, tenuto da Kennedy e Nixon, anche se già qualche hanno prima Eisenhower aveva fatto ricorso ai primi spot elettorali per la campagna del 1956. In Europa, la personalizzazione del confronto politico sbarca negli anni Settanta, soprattutto in Francia e in Gran Bretagna, favorita anche dalle particolari condizioni sistemiche. La prima presenta un sistema semipresidenziale con la competizione tra candidati che si personalizza ulteriormente al secondo turno. La seconda porta nel suo sistema tendenzialmente bipartitico il seme della personalizzazione delle elezioni, viste sempre più come confronto e scelta tra i due candidati principali di Tories e Labour Party. Tale fenomeno si affaccia in Italia solo negli anni Ottanta, quando il leader del PSI Bettino Craxi personalizza fortemente il proprio partito, che fino a quel momento era costituito da molte “correnti”. Questo porta ad una personalizzazione della scelta elettorale, poiché la figura del leader viene a sovrapporsi a quella del proprio partito. In generale, la crisi dei partiti e la centralità del capo dell’esecutivo, hanno avuto riflessi anche in questo ambito, con la conseguenza che le elezioni sono viste sempre più come una competizione tra leader. Le cause avanzate per spiegare questo fenomeno sono state varie, tra cui principalmente:

– ricomposizione dei cleavages socio-politici, con la riduzione dei conflitti sociali politici e religiosi all’interno dell’elettorato e una conseguente riduzione della polarizzazione del panorama politico. Questo porta ad una maggiore importanza della personalità del leader nella scelta dell’elettorato, molto più facile da comprendere (per gli elettori) e da vendere (per i partiti) rispetto ad ideologie e programmi. Secondo il pensiero dello studioso Putnam, infatti, le personalità dei candidati diventano così delle “scorciatoie informative” che permettono agli elettori di giudicare il leader e comprendere come si comporterà una volta ottenuto l’incarico

– cambiamento delle strutture di comunicazione di massa, che vede la crescente importanza del ruolo dei cosiddetti new media (internet) accanto alla televisione e che tendono a focalizzare la propria attenzione sui leader in competizione piuttosto che su partiti e ideologie.

Il fenomeno della personalizzazione delle dinamiche elettorali ha investito, in misura diversa, tutte le democrazie europee. In Italia il principale riferimento in questo caso non può che essere Silvio Berlusconi. Il suo stile di comunicazione personale, basato su un linguaggio semplice, comprensibile e ben diverso dal “politichese” dei leader della cosiddetta Prima Repubblica, accanto alla costruzione di un partito fortemente personalistico fa di Berlusconi l’esempio più brillante della personalizzazione della politica. La sua ascesa è stata favorita da una serie di fattori: 1) il rafforzamento dell’esecutivo che premiava un partito che puntava alla vittoria “presidenziale” del proprio leader; 2) il “vuoto” lasciato dal tramonto di DC e PSI nel sistema politico italiano permetteva l’apertura di un varco dove Berlusconi potesse creare il proprio elettorato; 3) la campagna di Berlusconi era allineata perfettamente allo stile presidenziale delle elezioni, inaugurato con le consultazioni amministrative del 1993, le prime che prevedevano l’elezione diretta dei sindaci introdotta con la L. 81/1993.

Tutti questi fattori sono stati decisivi, aiutati anche dallo stile di Berlusconi, caratterizzato da uno spiccato sentimento “antipolitico”, che lo portava a presentarsi come “il nuovo”, come l’alternativa contro il sistema politico malato e i “politici di professione”, colpevoli di essere stati artefici di un modo di fare politica che non rispondesse ai bisogni reali dei cittadini. Berlusconi ha personalizzato la politica italiana, identificandosi con il proprio partito, e trasformando ogni competizione elettorale in un referendum su di sé, attraverso la personalizzazione delle issues, e trascinando sullo stesso piano anche i suoi avversari. A dimostrazione di questo vi è la scelta fatta nel 2001 dal centrosinistra che decise di candidare Rutelli al posto di Amato in base a sondaggi che tributavano al primo un maggiore appeal nei confronti degli elettori.

Anche in Francia la Quinta Repubblica si è caratterizzata per una spiccata inclinazione alla personalizzazione della competizione elettorale, in aperta rottura con il precedente sistema politico basato sulla preponderanza dei partiti. Tale tendenza si è accentuata con l’introduzione dell’elezione diretta del presidente della Repubblica, e con la presidenza di Charles De Gaulle. Questi fece un largo uso dei mezzi di comunicazione, con una continua presenza soprattutto in televisione, utilizzando le celebri conferenze stampa (dette anche “grandi messe”), appelli ai cittadini francesi e resoconti sugli incontri internazionali.

La comunicazione oggi è diventata meno mediata, con il leader che tende sempre più a porsi in comunicazione diretta con gli elettori, attraverso l’uso dei media tradizionali come la TV o con l’ausilio delle nuove tecnologie di Internet. In tal proposito si è parlato di Obama come di “presidente 2.0”, richiamando il largo uso del web fatto dal candidato democratico durante la campagna elettorale delle primarie e delle presidenziali del 2008 e che, secondo molti analisti, gli ha consentito di vincere la corsa alla Casa Bianca. Anche la Gran Bretagna nel 2010 ha personalizzato la competizione elettorale con l’introduzione dei televised debite, dibattiti televisivi tra i tre leader dei partiti maggiori che hanno evidenzito l’importanza del fattore personale soprattutto nel caso di Nick Clegg. Questo perché oggi la comunicazione del leader è sempre più basata sull’emozione, sull’immagine, e sempre meno sul fattore ideologico. Oggi in Europa e non solo, lo scontro politico è sempre più visto come una competizione tra leader, una horse race, in cui le personalità influiscono in modo determinante sulle scelte elettorali. Esempio evidente è la presenza in Italia dei nomi dei leader in quasi tutti i simboli dei partiti, dimostrando che oggi la scelta politica è sempre più una scelta basata sull’uomo e non sulle ideologie. Per questo la politica è oggi fatta dai consulenti politici, come dimostra Sarkozy con il suo fidato H. Guaino, responsabile e plenipotenziario consulente del presidente francese in tema di costruzione dell’immagine, e dai sondaggisti, che monitorano a cadenza ormai serrata l’andamento del gradimento del leader tra gli elettori. Questo fenomeno ha una duplice ricaduta sul leader: da un lato gli tributa grande prestigio e forza in caso di vittoria, dall’altro lo indebolisce e lo mette fuori gioco in caso di dimissioni.

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